Al rescate del enfoque LEADER
Los Ministros de Agricultura acaban de cerrar el acuerdo político sobre la reforma de la PAC y ya parece que se ha acabado todo…., y la verdad es que queda mucho por hacer. Desde esta reforma, es necesaria una negociación a tres bandas entre el Consejo (representado por la Presidencia irlandesa), la Comisión, y el Parlamento Europeo. Las previsiones más optimistas apuntan a que el acuerdo pueda cerrarse a lo largo del mes de junio. Estaremos atentos al desenlace.
Una de las cuestiones que menos relevancia han tenido en las negociaciones (no sólo las políticas, si no, también las técnicas), es el encaje del enfoque LEADER en la nueva programación de desarrollo rural.
El LEADER -«Liasons Entre Activités de Developpement de l’Economie Rural»- (http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/index_es.htm) nació como iniciativa comunitaria en 1991, con el objetivo de que fueran los actores del medio rural (organizados en los grupos de acción local o grupos LEADER) los que analizaran las debilidades y oportunidades de su territorio, y decidieran las actuaciones y políticas a apoyar para su desarrollo. Se trataba -y se trata- de aplicar el denominado «enfoque ascendente» («bottom-up») en la toma de decisiones en la política de desarrollo rural.
Desde entonces, la iniciativa ha ido creciendo en todos los sentidos, hasta incorporarse en el Reglamento (CE) 1698/2005, como uno de los ejes de la programación de desarrollo rural para el período 2007-2013. A nivel español, el Ministerio de Agricultura decidió, además, incrementar el mínimo del 5% del FEADER para el período 2007-2013, que establecía el Reglamento para el eje LEADER, hasta el 10%, elevando, en la práctica, la metodología ascendente del LEADER, a la categoría de modelo de gestión de todas las medidas del Reglamento (http://www.magrama.gob.es/es/desarrollo-rural/temas/programas-ue/periodo-de-programacion-2007-2013/marco-nacional/).
Pues bien, lo que parecía que iba a ser un éxito para la metodología, ha acabado convirtiéndose casi en un fracaso. La apuesta del Ministerio y de las CCAA por el LEADER ha ido decayendo, al tener que «competir» por los fondos con otras medidas de desarrollo rural (hay que recordar que cuando era una iniciativa contaba con fondos propios -escasos, pero propios- y con su propia normativa, al margen del Reglamento comunitario sobre desarrollo rural), y al complicarse enormemente su gestión (teniendo que aplicar procedimientos de gestión administrativa cada vez más farragosos). A esto se añade el difícil equilibrio público-privado en los grupos LEADER (la parte pública no puede ser más del 50%) y el excesivo celo de las Comunidades Autónomas por controlar (y capitalizar) la gestión de los grupos, eliminando, en algunos casos, el verdadero espíritu de los mismos, que se debe caracterizar por el enfoque ascendente, en el que son los propios habitantes del medio rural, los que se enfrentan a la tarea apasionante de desarrollar su territorio.
Monasterio de Santa María de Mave (Palencia)
Como comentábamos antes, en esta reforma de la PAC, se ha hecho poco caso al LEADER (en la Guía de la Nueva PAC de la Editorial Agrícola se pueden consultar las características principales del LEADER para 2014-2020: http://www.editorialagricola.com/v_portal/apartados/apartado.asp?te=119). Una de las cuestiones más relevantes es que se vuelve a fijar un mínimo del 5% del total del FEADER para la metodología LEADER.
Teniendo en cuenta las previsiones de fondos FEADER para España (de las que ya hemos hablado anteriormente en este blog), y considerando un porcentaje medio de cofinanciación (Fondos FEADER sobre el total de gasto público) del 80%, se destinarían a esta metodología, algo más de 500 millones de euros, un tercio de lo destinado en el período 2007-2013, que fue (está siendo en realidad) gestionado por 264 grupos de acción local en toda España.
Y esto, sin tener en cuenta la posibilidad, que el reciente acuerdo sobre la reforma de la PAC concede a España, de trasvasar hasta el 25% de los fondos del FEADER al FEAGA; alternativa muy tentadora (y de negativas consecuencias para el medio rural), habida cuenta de la escasez de fondos públicos para cofinanciar (que exige el FEADER, y no el FEAGA, en el primer pilar de la PAC) con que cuentan las Comunidades Autónomas y el Ministerio de Agricultura. Así pues, el previsible trasvase de fondos supondría una reducción todavía mayor de fondos para el LEADER.
Pero; ¿Existen otras opciones?
Al margen de incrementar el porcentaje mínimo del 5% del FEADER para el LEADER o de no realizar el trasvase del 25%, hay una opción novedosa (aunque ya aplicada en otras programaciones de la iniciativa LEADER), que consiste en que los grupos de acción local, además de gestionar fondos FEADER (y su correspondiente cofinanciación nacional), gestionen una pequeña parte de los fondos FEDER y FSE (y sus correspondientes cofinanciaciones, en ambos casos). Esto es posible si España (Ministerios implicados y Comunidades Autónomas), así lo deciden, incorporándolo al documento estratégico que la programación ha denominado, «Acuerdo de Asociación». La decisión al respecto tiene que tomarse como máximo tres meses después de la aprobación del Reglamento del Consejo.
Los grupos ya tienen experiencia en la gestión de varios fondos, los resultados fueron, en su momento, satisfactorios, y esto permitiría mantener (o incluso incrementar) el nivel de gasto público gestionado por los grupos en el período 2007-2013.
Y no olvidemos. Supondría volver a situar al LEADER en el mapa del desarrollo rural, lo que viene a significar (con sus luces y sus sombras, pero siempre más luces que sombras), democratizar la toma de decisiones, hacer que estas se generen en la base de la «pirámide», concediéndoles la capacidad de decisión a aquellos que viven, día a día, la realidad del mundo rural.
Parece justo.
ruralsiglo21 
Hola Paco: no se sí te acuerdas de mi. Nos presento Paco Alba hace unos años en Sevilla. Yo soy gerente de un Grupo en Sevilla. Estuve escuchándote en la reunión de la red el pasado 29 y creo que hiciste un acertado diagnóstico de este tormentoso periodo. Esto que estamos gestionando no es leader, los protagonistas son las administraciones autonómicas, no nos han dejado espacio ni para la animación, prácticamente está muy mal visto que gastemos dinero en desplazamiento por el territorio. No te parece increíble? Con decirte que nos están incoando expedientes de reintegro por» supuestamente» no justificar porque nos movemos y si nuestras reuniones por el territorio con las empresas arrojan algún resultado productivo «digno de ser creíble » por los equipos de control de la consejeria de agricultura.
A pesar de todo, los únicos protagonistas van a seguir siendo las gentes de las zonas rurales. Las administraciones han de aprender a ser más generosas. Todos debemos hacer un esfuerzo porque el siguiente marco vuelva a los orígenes de leader, el mundo rural lo necesita más que nunca.
Muchas gracias, Teresa y Javier, por vuestros comentarios, que considero de gran interés. En cuanto a la cuestión de las injerencias de las administraciones autonómicas, esto es incompatible con la filosofía LEADER. Las Comunidades Autónomas deben ser conscientes de ello, pero las administraciones nacional y europea, sobre todo esta última, deben asegurarse, de verdad, de que dicha metodología se aplica correctamente. Si no, el éxito del modelo estará en cuestión y no merecerá la pena el esfuerzo.
Por lo que respecta a las reflexiones de Javier Esparcia, comparto prácticamente todo el análisis. Me centraré en dos cuestiones. En primer lugar, la posibilidad o no de que haya gestión multifondo. Comparto que no valen las excusas, y si en España no se aplica es porque no se considera oportuno; no puede esgrimirse que su puesta en marcha o su gestión son complejas. Comparto también que no todos los grupos actuales podrán aplicar esta gestión plurifondo, y podrían, llegado el caso, desparecer algunos, crearse otros, etcétera, en función de los fondos y los territorios.
Finalmente, respecto a la participación de otros colectivos que ahora no están integrados en los grupos, es cierto que habrá que integrarlos, pero posiblemente los grupos (los que mejor funcionan) son ya un ejemplo de democracia participativa en la que forman parte todos los colectivos que tienen algo que decir en las zonas rurales.
Lo que está claro, por terminar con el análisis de Javier, es que hay que ponerse a trabajar ya y a definir estrategias por territorios, independientemente de que se conozca ya la apuesta (o no) de las administraciones por los grupos y por la gestión plurifondo.
Te veo en plena forma.
Estoy de acuerdo con el planteamiento. Hay que tratar de volver a los principios que inspiraron el programa. De acuerdo en que la experiencia del periodo 2007/2014 ha sido negativa.
No ha resistido el corsé. LEADER debe seguir manteniendo ese guiño «antisistema». Los nuevos reglamentos deberían recoger su carácter específico y propiciar un entorno de gestión acorde con las características del programa, de los actores locales y de las actividades que podrán financiarse.
Gracias, Paco, por tu aportación. Creo que la clave del enfoque LEADER está precisamente en el espíritu mismo de la metodología ascendente, en la que son los propios habitantes del medio rural, los protagonistas en la toma de decisiones. Cuando esto se pervierte, lo que hace interesante esta metodología, se pierde.
Excelente reflexión Paco, que comparto. Te animo a que presentes tus reflexiones en el seminario que organizará el Foro IESA el 24 de abril en Córdoba. ¿Has recibido la invitación?
Muchas gracias, Eduardo. Creo que estamos en un momento determinante para dilucidar el futuro del enfoque LEADER, y el Foro IESA puede ser una excelente ocasión para debatir sobre ello. Intentaré estar allí.