¿Qué hacemos con el LEADER?
De nuevo, toca hablar de la metodología LEADER. Va pasando el tiempo y se hace ya casi ineludible afrontar la cuestión del encaje del enfoque LEADER y los Grupos de Acción Local (GAL) en la nueva programación de desarrollo rural 2014-2020.
Siempre es conveniente, y más en este momento, partir de la información de que disponemos sobre cómo ha funcionado esta metodología en la programación que está a punto, ya, de finalizar.
Recientemente, la Comisión Europea ha publicado el segundo informe sobre la aplicación de los planes estratégicos nacionales y las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural en el período 2007-2013 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0640:FIN:ES:PDF). El documento analiza la ejecución de la programación a nivel de ejes y medidas, aportando una valiosa información -no solo del enfoque LEADER, si no de todas las medidas previstas en el Reglamento 1698/2005- para la planificación de la programación 2014-2020.
En lo que respecta al eje LEADER, el porcentaje del FEADER destinado a esta metodología, ha alcanzado, hasta finales de 2011, el 6% en toda la Unión Europea, un exiguo 1% más del mínimo establecido en el Reglamento. El nivel de ejecución a 31 de diciembre de 2011, respecto a la cantidad presupuestada en el conjunto de la UE, en este eje, alcanza el 18%, muy inferior al de los otros tres ejes, lo que pone de manifiesto la habitual dificultad para la metodología LEADER al iniciar la programación, debido a la creación de nuevos grupos, la reestructuración de los existentes y la presentación de las nuevas estrategias de desarrollo local y territorial.
Profundizando algo más en las cifras, observamos que de los 5.876 millones de euros previstos para el eje LEADER en toda la UE, a 31 de diciembre de 2011, se han ejecutado 1.080 millones de euros. De ellos, el 64% se ha destinado al eje 3, Mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y fomento de la diversificación de la economía rural, el 0,7% al eje 2, Mejora del medio ambiente y del entorno rural, y el 6,5% al eje 1, Mejora de la competitividad de los sectores agrícola y forestal -el resto se ha destinado a gastos de funcionamiento y a proyectos de cooperación-.
Curso alto del río Lozoya (Madrid)
A bote pronto se pueden extraer algunas conclusiones:
– La incorporación de la metodología LEADER a los Programas de Desarrollo Rural (PDR), dejando de ser una iniciativa y transformándose en un eje metodológico a partir del cual poder ejecutar las medidas de los tres ejes temáticos, ha sido más que decepcionante. Esto ha hecho que en la mayor parte de los PDR, la Administración se haya reservado, prácticamente en su totalidad, la gestión de los ejes 1 y 2, dejando a los Grupos de Acción Local solamente las cuestiones relativas a la diversificación de la actividad económica, e «impidiéndoles» gestionar medidas relacionadas, por ejemplo, con la agricultura y la industria agroalimentaria, cuando antes sí podían gestionarlas.
– Tampoco se han reducido -si no que han aumentado- las dificultades burocráticas para los Grupos que se han convertido, a partir de su incorporación a las reglas comunes del Reglamento de desarrollo rural -a lo que se añade el creciente celo de las Administraciones por controlarlos-, en meros lugares para la presentación de solicitudes de proyectos, convirtiéndose en una «ventanilla» bis, dejando, en muchos casos, de lado, la frescura y la dinamización que aportaban los grupos en etapas anteriores.
– Se ha puesto de manifiesto la necesidad de garantizar un mínimo para la metodología, que el nuevo Reglamento para el 2014-2020, vuelve a fijar en el 5%, ya que, de no ser así, numerosos Estados Miembros y regiones hubieran dejado al enfoque, sin financiación en algunos programas (hay que recordar que los GAL han ejecutado el 6% del total del FEADER hasta el 31 de diciembre de 2011, en el período 2007-2013).
Castillo de Argüeso (Cantabria)
No obstante, a pesar de estas rápidas conclusiones que nos ofrece el análisis del estudio de la Comisión, esta ha apostado de nuevo por el enfoque y, en otra vuelta de tuerca, ha puesto encima de la mesa el concepto del «Desarrollo Local a partir de Comunidades Locales (DLCL)», del que hemos hablado ya en este blog, y al que dedicaremos una reflexión más profunda próximamente.
Este concepto prevé que, a través del enfoque ascendente, en el que son los propios actores del territorio los que eligen el modelo de desarrollo de su comarca-es decir, simple y llanamente, lo que han venido haciendo los Grupos de Acción Local-, se puedan gestionar fondos, no sólo del FEADER, si no de todos los fondos estructurales.
El problema es que la decisión de si se apuesta porque los Grupos sean monofondo (gestionen sólo FEADER) o plurifondo (gestionen más de un fondo, FEADER -este es obligatorio-, FSE, FEMP o FEDER) queda a decisión de los Estados Miembros.
Sólo como pincelada de por donde van los tiros, vale la pena traer a este blog, el informe «Aproccio Leader», de la Rete Rurale Nazionale, la Red Rural Nacional Italiana (http://www.reterurale.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/12673), de gran interés, en el que, entre otras cosas, se ha analizado la cuestión del DLCL y la gestión monofondo-plurifondo. Así, en este momento, sólo el 11% de los Estados Miembros han decidido limitar la gestión de los Grupos al FEADER, mientras que el 32% aún no lo ha decidido (se entiende que en este último grupo de países está España). Esperemos que no se quede finalmente en el primero. Merece la pena apostar de verdad por los GAL y por el enfoque ascendente, que tantas cosas positivas ha aportado al desarrollo de los territorios rurales, cuando ha funcionado como tal (ascendente).
Es ya hora de debatir. En esta línea, la Universidad Politécnica de Valencia ha organizado un interesante taller sobre el desarrollo rural y el enfoque LEADER, que se celebrará el próximo lunes en Valencia (http://www.alter21.es/public/2013/10/TALLER-DES-RURAL-22_09_13.doc)
Seguro que nos depara interesante conclusiones.
Las contaremos aquí….
PD: Celebramos hoy el día de las mujeres rurales, con lo que no quiero dejar pasar la ocasión para felicitarlas (hoy y el resto de los días del año) y poner de manifiesto que aún queda mucho camino por recorrer, avanzando, de verdad, en ideas como la cotitularidad de las explotaciones agrarias o la conciliación de la vida laboral y familiar, también en el medio rural.
ruralsiglo21 
Y que más añadir desde dentro, desde un pequeño Grupo de Acción Local de la meseta castellana, cuando has sufrido en tus propias carnes la ejecución en este periodo, en el que se han sumado toda una serie de circunstancias negativas: las dificultades propias de gestión LEADER; la carga burocrática añadida por la inclusión del LEADER dentro del Reglamento FEADER; la que luego han añadido las CC.AA. con unos manuales de procedimiento que están cerca, en volumen, de la enciclopedia británica; la crisis económica y especialmente financiera a la que no hemos podido responder porque estamos limitados a conceder subvenciones directas a la inversión; las decisiones unilarerales de algunas Comunidades que nos han recortado nada más y nada menos que el 30% de los fondos asignados inialmente, cambiando las reglas de juego a mitad de partido (en Castilla y León el PDR en su cionjunto ha sufrido un recorte del 6,16% mientras que el Eje 4 LEADER se ha recortado de media un 26,29%); la falta de respuesta de las Redes que han mirado para otro lado como si no fuera con ellas, como si su razón de ser no fueran los Grupos y el territorio en el que trabajamos; y la inacción de los propios Grupos que hemos empezado a pensar individualmente en como sobrevivir cuando deberiamos haber tenido claro que esto tiene valor en cuanto apuesta colectiva del medio rural.
Ahora más que nunca es preciso que todos hagamos autocrítica y que trabajemos para que esta «utopia» que lleva más de 20 años continue, pero manteniendo claros sus principios básicos, aquellos que nos animaron a muchos a trabajar e implicarnos hasta los tuétanos en esto.
estaría bien haber mencionado el informe del Tribunal de cuentas sobre aplicación metodología leader en Europa para hacer una crítica constructiva de los GAL. NO CREES?
Ricardo, gracias por tu comentario. Es verdad que el enfoque LEADER tiene muchos problemas. Intento analizar la cuestión desde todas las perspectivas, aunque es cierto que no he hecho mención al informe del Tribunal de Cuentas cuando he hablado del tema en el blog. Tomo nota y lo incluiremos en futuros análisis.
En cualquier caso, el hecho de que la aplicación del enfoque LEADER tiene muchas dificultades y en ocasiones no ha funcionado de forma correcta, no nos debe llevar a la conclusión de que esta forma de democracia participativa y enfoque ascendente en la toma de decisiones, es mala. Creo que lo que hay que hacer es regularlo de forma clara y hacer que su funcionamiento sea transparente.
Te animo a seguir aportando tu punto de vista en el blog y a enriquecer el debate. Queda en mi debe traer a debate el informe del Tribunal de Cuentas
Aunque 2011 es muy pronto para hacer un balance del Leader 2007-2013 es cierto que las cifras no son buenas. En estos momentos estaremos en torno al 40% de ejecución en España. No sabemos que parte se debe a la crisis económica por falta de financiación privada y que parte se debe al cambio de Fondo y las consecuencias de pasar de un fondo estructural a otro agrícola. Sin duda ha sido traumático para el funcionamiento Leader que se traten las inversiones como si fueran pagos directos. Sin embargo ceo que hay que dejar de echar la culpa a otros y explorar soluciones por nosotros mismos. Los Grupos Leader necesitan reglas claras, confianza y apoyo.
Muchas gracias por tu contribución, José Luis. Como siempre, muy certero en tus reflexiones sobre el LEADER. Efectivamente habrá que esperar para ver como ha sido el nivel de ejecución al final del período, pero sí creo que son cifras significativas. Comparto el análisis de que toca buscar soluciones y hacer que la administración y los grupos se entiendan y hagan compatible el establecimiento de marcos generales de actuación con la libertad en las decisiones sobre el modelo de desarrollo de sus territorios que, si confiamos en la metodología, deben tomar los Grupos.
Te felicito por tu excelente reflexión sobre los Leader después de conocer el balance del FEADER. A mí no me sorprende lo sucedido. Ya dije hace años el riesgo de integrar el desarrollo rural/territorial en un segundo pilar de la PAC dominado por una lógica agraria que acabaría imponiéndose, como así ha ocurrido.
Acertados tus comentarios, a los que añado:
1.- La inclusión de LEADER en el Reglamento general, dejando de ser una iniciativa, ha sido la coartada para que las administraciones hayan «metido mano» a una metodología basada en la frescura del enfoque ascendente, hasta burocratizarla y «administrativizarla» ad nauseam.
2.- El establecimiento de un procedimiento único y asfixiante de gestión y un único sistema de baremación en cada Comunidad Autónoma, ha restado autonomía a los Grupos.
3.- La sustitución del poder decisorio del Grupo por la resolución del Consejero o Director General de turno, ha restado responsabilidad en le ajecución y seguimeinto de los proyectos por parte de la población.
4.- La politización promovida desde las administraciones regionales, ha convertido a muchos Grupos en meros continuadores del poder autonómico.
5.- La inercia o falta de respuesta a los nuevos retos por parte de muchos Grupos, ha restado eficacia en la gestión.
6.- Un sistema descabellado de controles no ha sabido poner freno a las, pocas, pero amplia e interesadamente divulgadas, irregularidades.
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Por no extenderme, el resultado ha sido que desde instancias oficiales y desde la comodidad de la moqueta se han diseñado estrategias de desarrollo local por unos departamentos tecnico-políticos, para unos territorios en los que sus autores no viven, para la gestión de unos recursos que no son suyos, queriendo arbitrar unas soluciones que ellos no van a aplicar, para resolver unos problemas que no padecen. En definitiva, todo para el pueblo……..pero sin el pueblo.
Decía Platón que «cuando los gobernantes van a destruir algúna libertad, justifican que lo hacen por eficacia o por el bien común». Y Confucio, mucho antes, decía que » cuando se falsea el significado de las palabras, alguien pierde un derecho», de donde, en román paladino, podría decirse que «cuando en nombre de la eficacia o del bien común, se falsea el significado del enfoque ascendente, la participación o el protagonismo de la sociedad civil, que se truecan en enfoque descendente, dirigismo o protagonismo administrativo, alguien, la población rural, ve destruida su libertad y su derecho a protagonizar, autónoma y responsablemente, su propio desarrollo».
El art. 28 del proyecto de Regamento del Parlamento y del Consejo, que establece que «El desarrollo local participativo, designado desarrollo local LEADER….», debe ser el punto de reflexión para la población rural, en su exigencia de su derecho a participar en los asuntos que le conciernen, y para los poderes públicos para los que el art. 9 de la Constitución obliga a «facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».
Esta nueva programación es vital para la continuidad de la metodología participativa.
Muchas gracias, Eduardo y Cesar por vuestros comentarios. Coincido en el excesivo peso de la Administración en la gestión de los grupos y en los efectos, negativos, que ha tenido la inclusión del enfoque LEADER en el segundo pilar de la PAC.
Creo que no hay que dejar pasar la oportunidad que nos ofrece la nueva programación para renovar la metodología, hacerla más abierta y transparente y, como decía ayer en unas jornadas sobre desarrollo rural el profesor Javier Esparcia, hacer que las «administraciones de tutela» de los grupos, confíen algo más en esta forma de democracia participativa.
Muy interesante el blog y los comentarios posteriores. Opino igual que vosotros que la inclusión de LEADER en los PDR ha conllevado que el peso adminstrativo y burocrátido haya sido muy tedioso para ellos, especialmente para aquellos GAL cuyo equipo técnico se remonta a periodos anteriores.
Si bien, no creo que la politización de los GAL se haya fomentado en este último periodo especialmente. Por el contratrio, actualmente el porcentaje de entidades no públicas en la Junta Directiva de los grupos, encargada de aprobar los proyectos a financiar, tiene que ser por lo menos el 50%, cosa que antes no pasaba. En cualquier caso, mientras el presidente de los grupos continúe siendo un alcalde (algo que pasa en muchos de ellos), estarán politizados.
Sin duda, como habéis comentado, falta gobernanza y transparencia.