Desarrollo local participativo: la clave del LEADER
Dejábamos pendientes, hace unos días en este mismo blog, las conclusiones de la jornada que, sobre el futuro del enfoque LEADER, organizaron, conjuntamente, la Universidad Politécnica de Valencia y la Fundación IVIFA (http://www.ivifa.es/es/index.asp. Más allá de la conclusiones formales, encima de la mesa quedó la necesidad de profundizar en la democracia participativa para asegurar un futuro al enfoque ascendente en la toma de decisiones.
Para ello es prioritario convencer a los responsables políticos -del Ministerio y de las Comunidades Autónomas, e incluso, de las administraciones locales- de que hay que ceder, de alguna manera, un trocito del poder, al menos de la toma de decisiones, de tal forma, que una pequeña (ojala no fuera tan pequeña) parte de los fondos comunitarios se deben gestionar a partir de los grupos de acción local, en los que deben ser los actores del territorio -y no necesariamente con la participación de los alcaldes y concejales-, los verdaderos protagonistas en las decisiones a tomar. Pero de verdad, sin injerencias.
La Comunidad Valencia es un ejemplo de que si los responsable políticos intervienen en el proceso de toma de decisiones en lo que respecta a los grupos de acción local y su autonomía- a todos los niveles-, deja de tener sentido el enorme esfuerzo que supone la creación de estos partenariados y el proceso de generación de ideas y proyectos de «abajo a arriba». En resumen, que para llegar a la conclusión de que los grupos son meros transmisores de la doctrina que imparten las consejerías, no merece la pena poner en marcha el LEADER.
En esta jornada, celebrada la semana pasada, el representante de la Generalitat tuvo la ocasión de conocer estas reflexiones, de primera mano, provenientes de aquellos que forman o han formado parte de los grupos de acción local. Es momento, en este caso, de escucharles y de empezar desde cero, dando participación y capacidad de decisión a los agentes del medio rural.
Azafranal dispuesto para ser recogido. Madridejos, Octubre 2013
Para ahondar en esta problemática, la Red Española de Desarrollo Rural ha organizado una jornada sobre la implementación del LEADER en el próximo período de programación (http://www.redr.es/es/cargarAplicacionEvento.do?identificador=1998). Participaran gerentes y técnicos de redes y grupos y se espera que el Ministerio aclare algunas de las cuestiones pendientes.
Precisamente, en la entrada anterior del blog, un interesante comentario de un técnico de uno de los grupos, hacía hincapié en la escasa apuesta de la administración por el papel de los grupos, la excesiva burocratización , y la falta de apoyo de las redes. Reflexión que comparto
Sin duda, hay que atajar todos estos males -con medidas de regeneración en todos los ámbitos-, recuperando la ilusión de los primeros años del LEADER, cuando todo estaba por hacer. Y en ese sentido -ya lo hemos comentado en anteriores ocasiones en el blog- la nueva programación de desarrollo rural constituye una especie de segunda oportunidad.
Por un lado, el objetivo de la Comisión de reforzar la coherencia de las distintas políticas -y fondos- que se aplican en un mismo territorio; y por otro, el refuerzo de la gobernanza «multinivel» en la elaboración de los documentos de programación, empezando por el denominado contrato de asociación; ponen de manifiesto un cambio de giro en la forma en que deben tomarse las decisiones en las políticas comunitarias.
Molinos de Alcázar de San Juan (Ciudad Real)
Esta gobernanza «multinivel», tiene su continuación en el papel de las comunidades locales (Desarrollo local a partir de las Comunidades Locales -DLCL-) en las estrategias de desarrollo. Esta estrategia DLCL se abre a todos los fondos y todos los territorios, no sólo al FEADER y al medio rural -aunque, excepto para el FEADER en el que es obligatoria, la decisión de su aplicación corresponde a los Estados Miembros-.
Tenemos que apostar porque la metodología LEADER se extienda, abarque más fondos y más territorio, se redefinan los grupos y se adapten , cuando las circunstancias lo aconsejen , a la gestión plurifondo.
La administración tiene que apostar por ello, entre otras cosas, porque de no ser así, los grupos gestionarían -considerando que el porcentaje del FEADER a través de la metodología LEADER se fijara en todos los Programas de Desarrollo Rural, en el 5% que se ha establecido como mínimo en el Reglamento, y que se optara por un porcentaje de cofinanciación máximo FEADER del 80%- alrededor de 460 millones de euros, un exiguo 28% de lo previsto para el período 2007-2013.
Además de la necesaria apuesta por la estrategia plurifondo, debe incrementarse el 5% mínimo del FEADER -como se hizo en 2007-2013-. Para ello, se puede argumentar, que todas aquellas líneas que se gestionen a través del enfoque LEADER (o DLCL para todos los fondos estructurales), tienen «premio», en forma de mayores porcentajes de cofinanciación FEADER (o del fondo correspondiente), lo que supone menos porcentaje de cofinanciación con fondos nacionales, lo que, en tiempos de escasez como estos, pueden hacer que la administración, apueste por el LEADER.
Sea sólo por una cuestión pragmática (el ahorro puro y duro de fondos nacionales para aplicar los programas), o por que de verdad crean en el enfoque LEADER, la puesta debe ser obligatoria.
¿Cómo no apostar por un ejemplo como este de democracia participativa en los tiempos que corren?
ruralsiglo21 
Planteo mi reflexión en el terreno genérico de la ciencia política intentando enlazar mi discurso con la frase final de Paco ¿Cómo no apostar por un ejemplo de democracia participativa como éste en los tiempos que corren?
Giovanni Sartori , uno de los teóricos de la ciencia política , que desde hace tiempo se ha centrado en el análisis de la definición de democracia distingue tres aspectos que tienen que tenerse en cuenta cuando se trata de definir el polisémico concepto de “democracia”:
1º.- La democracia como principio de legitimidad que hace alusión precisamente al concepto de democracia participativa.
2º.- La democracia , como sistema político , que se refiere a la democracia representativa .
3º.- La democracia como un “ideal” , quizás no como es en la realidad actual , sino como debería ser , lo que origina una tensión entre lo ideal y lo real y hace que ésta sea perfectible.
Precisamente en estos momentos , en los que se manifiestan quiebras de nuestro sistema democrático tanto a nivel nacional , como autonómico y local ( incluidos los GAL) debido sobre todo a una carencia de un sistema normalizado de participación efectiva de la sociedad civil en “lo público”, no debemos olvidar que el sistema político actual de democracia representativa ( con todas sus luces y sombras ) es por supuesto perfectible si todos desde nuestras respectivas responsabilidades defendemos los ideales de la democracia participativa.
Buenos días a todos los miembros del Foro, y mi felicitación a Paco por sus siempre interesantes reflexiones, que comparto en su totalidad, así como las de Isabel y César. Creo que aqui todos somos «creyentes». El reto por tanto lo tenemos «fuera».
Y querría añadir algunas reflexiones, porque creo que todos los «creyentes» tenemos que contribuir a una doble triple de pedagogía (o «apostolado»).
1. La primera es obvia, y es la labor fuera del entorno LEADER más inmediato, dondo todos o casi todos estamos convencidos de esta labor. Paco hacía referencia al ejemplo de la Comunidad Valenciana, y tiene toda la razón. Si desde la Consejería se sigue pensando que LEADER es algo así como otro programa más, que se gestiona simplemente de forma administratista, mejor que no se ponga en marcha; al menos no se engañará a nadie. Esto creo que todos también lo tenemos claro, y Paco lo ha expuesto de manera bastante meridiana.
2. La reflexión central a la que quería llegar ahora, es la de la pedagogía interna y las implicaciones que tiene el DLCL, porque creo que desde LEADER se corre un gran riesgo. Me gustaría resaltar que, desde mi modesto punto de vista, no debemos identificar LEADER, tal como lo hemos concebido hasta ahora, con lo que desde la Comisión se nos invita a que sea el DLCL. Y mencionaré solo dos cuestiones.
2.a) La primera es también obvia, y la resaltaba Paco: el DLCL incluye acciones FEADER, pero también acciones desde otros Fondos Estructurales. Y esto añade una dimensión nueva, más compleja sin duda desde el punto de vista de la gestión, pero que se aproxima mucho más al carácter integral que siempre hemos reclamado (porque por mucho que LEADER pretendía ser integral, todos hemos sido conscientes que las limitaciones del mismo impedían un carácter verdaderamente integral). Pues bien, el DLCL es otro paso más en ese enfoque integral, y bienvenido sea. Los datos sobre los países que van a ponerlo en marcha, con dos o más fondos, pone de relieve que cuando se quiere, se puede, y que la complejidad administrativa es básicamente una excusa: nuestros territorios se merecen el esfuerzo de las administraciones para hacer fácil lo aparentemente difícil. El resto, son excusas.
2.b) La segunda cuestión es sobre los GAL. Aquí quiero llamar la atención de todos los que están inmersos en LEADER, equipos técnicos y miembros de los GAL. Parte de los argumentos que escuchamos giran en torno a la idea de que los GAL podrán tener más financiación si gestionan acciones de más Fondos Estructurales, además de FEADER. En esto estamos también de acuerdo. Pero ¿nos hemos planteado de qué GALs estamos hablando?. Creo que esto es sumamente importante, porque parece que damos por sentado (aunque tal vez sea una apreciación errónea por mi parte) que hablamos de los mismos GAL. Y no. Si avanzamos hacia un enfoque de DLCL, con varios fondos, es probable los territorios ya no sean los mismos, al menos en algunas áreas. Pero lo que es seguiro es que los GAL no pueden seguir siendo los mismos. Nuevos sectores habrán de estar representados, habrá que incorporar nuevos miembros, nuevas sensibilidades, etc. Y es probable que los GAL resultantes tengan poco parecido con los anteriores.
Por lo tanto, la conclusión es que del DLCL no debemos quedarnos solo con más Fondos Estructurales, más y más diversas acciones y más presupuesto, sino también con que el DLCL precisa de NUEVOS y renovados GAL. Habrá que valorar cuales tienen la capacidad, la experiencia, y las ganas, y qué cambios, más o menos drásticos, habrán de introducirse en su seno, llegando incluso en algunos casos a que sea aconsejable la posible refundación. Y es momento de hacerlo, de ponerse manos a la obra.
3. La tercera reflexión es que si abogamos por el DLCL, los actuales GAL sus equipos técnicos y las redes de grupos tienen que movilizarse y presionar a las autoridades responsables (regionales y nacionales) para que se apueste, como señalaba Paco, por este enfoque, con todas sus consecuencias. Y si se respetan las reglas del juego, como indicaba igualmente César, y entre ellas la democracia participativa, hay que movilizar a los actores territoriales, los vinculados con el desarrollo rural (que es de esperar que tienen un elevado nivel de concienciación como punto de partida), pero sobre todo, han de identificarse y moviliar al resto de actores que habrían de participar en ese enfoque del DLCL. Para ello, algunas preguntas clave que han de hacerse los actuales GAL son qué dimensiones adicionales creen que deben ser incorporadas en este enfoque y qué actores se sitúan en el entorno de esas dimensiones adicionales. Una vez identificados, tienen que sentarse y debatir, en el marco de un enfoque abajo arriba, los tres elementos clave,
– ¿qué territorio?,
– ¿qué acciones y qué estrategia? y
– ¿qué -nuevo y renovado- GAL?
Cuanto más tarden los territorios -rurales y no rurales- susceptibles de aplicar el enfoque DLCL y sus actores en movilizarse y tomar la iniciativa, menos margen para decidir. Por lo tanto, creo que sigue siendo la hora de los territorios y sus actores. Y estos no deben dejar que decidan los demás por ellos. El DLCL es una nueva gran oportunidad. No deberíamos perderla.
Muchas gracias, Teresa y Javier, por vuestros comentarios, que considero de gran interés. En cuanto a la cuestión de las injerencias de las administraciones autonómicas, esto es incompatible con la filosofía LEADER. Las Comunidades Autónomas deben ser conscientes de ello, pero las administraciones nacional y europea, sobre todo esta última, deben asegurarse, de verdad, de que dicha metodología se aplica correctamente. Si no, el éxito del modelo estará en cuestión y no merecerá la pena el esfuerzo.
Por lo que respecta a las reflexiones de Javier Esparcia, comparto prácticamente todo el análisis. Me centraré en dos cuestiones. En primer lugar, la posibilidad o no de que haya gestión multifondo. Comparto que no valen las excusas, y si en España no se aplica es porque no se considera oportuno; no puede esgrimirse que su puesta en marcha o su gestión son complejas. Comparto también que no todos los grupos actuales podrán aplicar esta gestión plurifondo, y podrían, llegado el caso, desparecer algunos, crearse otros, etcétera, en función de los fondos y los territorios.
Finalmente, respecto a la participación de otros colectivos que ahora no están integrados en los grupos, es cierto que habrá que integrarlos, pero posiblemente los grupos (los que mejor funcionan) son ya un ejemplo de democracia participativa en la que forman parte todos los colectivos que tienen algo que decir en las zonas rurales.
Lo que está claro, por terminar con el análisis de Javier, es que hay que ponerse a trabajar ya y a definir estrategias por territorios, independientemente de que se conozca ya la apuesta (o no) de las administraciones por los grupos y por la gestión plurifondo.
El DLCL es fundamental para el futuro de los territorios rurales. Si queremos dar soluciones integradas a las necesidades de los territorios, hay que hacerlo desde estrategias plurifondo multidisciplinares. Las CCAA deben reflexionar en profundidad, es el momento de hacerlo. El DLCL deberá aparecer en el Acuerdo de Asociación y en aquellos PDR que quieran hacer uso de este nuevo instrumento. Por su parte, el Ministerio deberá especificar algunos elementos comunes en el marco nacional. Y los GAL deberán prepararse y asumir el coste de la complejidad de la gestión a cambio de todas las ventajas que citas en el blog. Abramos todos la mente a nuevas oportunidades y trabajemos por ponerlas en práctica de la forma más inteligente y eficaz posible.
Muchas gracias, Isábel, por tu participación en el blog. Reflexiones muy interesantes que comparto plenamente y que ponen las pilas a todos para que, de verdad, se aplique la metodología LEADER de forma exitosa. Yo añadiría, con participación, transparencia, y cediendo, desde las administraciones a los grupos, totalmente, la competencia sobre una parte de las decisiones a tomar para el desarrollo de las zonas rurales.
El problema está en si se cree o no en lo que dices en la última línea de tu exposición, es decir ¿se cree o no se cree en la democracia participativa?, porque en el discurso político se da por supuesto que el caracter democráticamente representativo de las instituciones públicas asegura la participación ciudadana, y es cierto, aunque solo en parte. La participación de la población en los proyectos individuales y colectivos que se necesitan para desarrollar el medio rural van mas allá de la participación en los procesos para elegir mediante sufragio a los representantes políticos. Entra de lleno en lo que cada individuo o grupo social puede hacer para mejorar su propia situación o la de la colectividad a la que pertenece y para ello la población ha de cambiar su actitud, pasando de la pasividad a la acción, y las autoridades han de aprender a aceptar la participación ciudadana. No es suficiente la participación por delegación democrática; es necesario que las autoridades nacionales, regionales o locales faciliten la participación real y efectiva de los ciudadanos, que además ordena imperativamente el art. 9 de la Constitución, en todas las fases de desarrollo: diagnóstico local, formulación de proyectos, acciones y evaluación.
Todos sabemos que para algunos dirigentes, políticos, sociales, económicos, etc, el ceder competencias a la sociedad civil es como si les sacasen una muela. Pues bien, acompañémoslos al dentista.